一、提供公共服务：公共财政的基本职责
(一)公共服务提供：市场失灵。
经济学原理告诉我们，导致市场运转失灵的基本原因，在于价格信号并非总是能充分地反映社会边际效益和社会边际成本。一个突出的例子就是“公共产品或服务”(public goods or service)。这类物品或服务是向整个社会共同提供的。全体社会成员联合消费，共同受益。即它具有效用的非分割性；一个或一些社会成员享受这些物品或服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用。即它具有消费的非竞争性；它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外。即它具有受益的非排他性。社会治安、环境保护、公路修建等，便是这类物品或服务的突出代表。具有如此特点的物品或服务，显然不同于一般的物品或服务：消费者不愿为此付出价格，企业不愿也无能力生产或提供，市场也无法通过供求双方的力量为其求得一种均衡价格。之所以如此，恰恰在于私人边际效益和社会边际效益、私人边际成本和社会边际成本在这类物品或服务上发生了分离，或说是这类物品或服务的社会边际效益大于社会边际成本。在这种条件下，市场显然不能按照有效的产量水平供给这类物品或服务。市场机制的作用既然在公共产品或服务上发生失灵，它的生产或提供自然要另辟他径——非市场的方式，既政府提供，而国家财政又是政府提供的基本形式(高培勇、杨之刚、夏杰长、杨志勇，2006)。
(二)公共财政的特征必然要求财政政策以提供公共服务为己任。
关于公共财政的定义和特征，我国国内一些专家与学者的看法还不尽一致，但主流的思想是把它与市场经济联系在一起的，认为它是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度(张馨，1999；高培勇，1999)。他们还对公共财政的特征做了概括，如公共性、非盈利性、法制化和收支行为规范化。但深入分析，公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需要。
公共性是公共财政的灵魂。满足公共需要是公共财政的出发点，自然地也是财政政策的立足点。只要我们承认是在搞公共财政，就必然要求财政政策向公共需要或公共服务方面倾斜。即使是部分财政资金仍然投向经济建设领域，也只是为了做大财政收入这块“蛋糕”，为了更好地提供公共产品和公共服务，或者是为了公共产品和公共服务更有效地提供来创造一个经济环境。
此外，公共财政是与公共服务型政府相对应的。政府职能决定财政职能。建设型政府对应的是建设型财政。我国正在实现政府职能的转换，已经明确要建设公共服务型政府，其最本质的体现就是以公民利益、公民权利为本，以为公民服务作为其职能的出发点和归宿。据此，我们可以确定地说，公共财政正是公共服务型政府在财政领域的集中体现，公共财政制度建设也就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。财政制度决定财政政策。公共财政制度的确定客观上要求财政政策以提供公共产品和公共服务为基本的出发点。总之，公共财政的主要用途应是生产或：提供公共物品和公共服务(国防、环境、公共卫生、教育、科研等)和在市场失灵(包括宏观和微观)时进行调整，而不是用于那些能靠市场调节资源的经济建设项目。在公共财政的框架下，实现财政政策由经济建设型向公共服务型的转型势在必然。
（三)社会主义生产目的也决定了要把提供公共服务作为财政政策的出发点。
政治经济学原理告诉我们，社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。但满足人们需要的资源和财富总是有限的，要使有限的资源和财富尽可能地满足人们的需要，关键是要有效地配置这些资源和财富。合理的资源配置机制是经济行为符合效率的初始要求。毫无疑问，市场机制是经济主体有效运行的基本要素。
但是，市场不是万能的，市场失灵是一种常态，市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品和私人服务，满足社会成员的私人需要。对满足社会成员的公共需要则无法有效充分满足，而公共需要又是每个社会成员所必需的，比如，公共卫生、基础教育、社会秩序、法律制度和生态环境等。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。与非市场机制对应的是政府机制，在我国主要又是财政机制。因此，在市场经济下，公共财政就是要求政府通过非市场机制提供公共物品和公共服务来满足社会公共需要的分配活动，自然地，财政政策也要以提供公共服务作为其出发点。
二、公共服务的短缺且不均等：中国经济社会发展面临最大挑战
近十年来，我国财政收入持续快速增长，国家对公共服务的投入力度也在不断加大，初步形成了文化、教育、科技、卫生、就业与社会保障和国防等全方位公共服务体系，公共服务总量有了较大增长。总体来看，我国公共服务的水平处于中下等收入国家行列。如国际上通常运用人类发展指数(HDI)来表示整个社会的发展状况，中国的HDI排名是不断攀升的。1991年HDI为0.594，排名世界第111位，2001年HDI为0.718，首次超过世界平均水平，排名世界第87位，2003年HDI为0.743，排名上升到第83位(UNDP，2005)。但由于我国财政在经济建设方面的支出居高不下，加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈，行政管理费支出不断增长，导致公共服务方面的支出不足且严重不均等的问题十分突出。
(一)公共卫生服务发展明显滞后于经济发展且严重不均等。
1.我国公共卫生支出不足。从图1可以看出，我国政府对卫生事业的投入是不断增加的。但相比私人卫生支出，政府卫生支出的增加是较为缓慢的，而且从1990-2003年，政府卫生支出占GDP的比重呈现下降趋势，与此同时，私人卫生支出占GDP的比重呈现快速攀升趋势。另据世界银行提供的数据，1990—1998年期间，世界公共卫生支出占GDP的比重为2.6%，其中低收入国家为1.2%，中等收入国家为2.5%，高收入国家为6.0%，而我国2003年政府卫生支出占GDP的比重还只有0.7%左右，仅为低收入国家的55%(夏杰长，2005)。
下面是卫生部部长高强2005年7月1日在中央宣传部和中共北京市委等联合主办的形势报告会上提供的一组数据：2003年全国卫生总费用为6598亿元，占GDP的5.6%，达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅占17%，企业、社会单位负担占27%，其余56%由居民个人支付。在欧洲发达国家，医疗卫生费用约占GDP的1.0%，其中的80%-90%由政府负担。即使是美国那样市场经济高度发达、医疗卫生服务高度市场化的国家，政府卫生支出也占到整个社会医疗卫生支出的45.6%(2003年)。与我国经济发展水平相近国家相比，泰国政府投入占56.3%(2000年)，墨西哥占33%(2002年)，都大大高于我国的水平。由于政府投入水平过低，医院运行主要靠向患者收费，从机制上出现了市场化的导向，群众负担过重，看病难是长期存在的突出问题(高强，2005)。
2.公共卫生服务指标偏低。衡量公共卫生服务的指标有很多，如人均卫生保健支出、婴儿死亡率、每千人拥有的医生数、享受卫生设施人口比重。根据世界银行《2001年世界发展指标》提供的数据，我国的这些指标大多低于中低收入国家，甚至有些指标低于低收入国家(见表1)。
3.公共卫生服务的供应不均等。我国公共卫生服务不仅仅是投入不足和水平不高的问题，更主要的挑战是医疗卫生资源配置不合理，卫生服务的提供严重不均等，特别农村和城市社区卫生服务落后的状况十分严重。根据我国的经济发展水平和群众承受能力，我国的医疗卫生服务应该走低水平、广覆盖的路子，理应为广大人民群众提供基本医疗卫生服务。但我国的医疗卫生事业发展却走了一条高水平、低覆盖的路子，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转。特别是医疗卫生事业体制的市场化改革，削弱基础公共医疗的保障力度，也加深了城乡间的卫生服务不平等程度。
以农村医疗卫生服务供给为例。1993年，我国政府提出“发展和完善农村合作医疗制度”。经过十几年的试点和恢复重建，至2003年，合作医疗计划的覆盖面仍只有10%多点，农民受到的医疗保障还比较薄弱，绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。据有些学者的估算，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人过度的医疗保健消费，而相当部分农民甚至还难以享受基本的医疗保健。2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中，中国排在倒数第四位(丁元竹，2004)。
