四、优化我国财政支出结构、提升公共服务供给水平的基本思路
(一)树立公共财政理念，坚持民主财政原则，不断提高财政透明度。
公共财政本质上是民主理财的财政，或者是民主化的财政(财政部“中国公共财政管理体制研究”课题组，2002)。民主财政要求依法纳税，也要求依法用税、透明用税和监督用税。过去我们对纳税人依法纳税提得较多，而对依法用税、透明用税和监督用税说得较少，总以为税收进了国库就是“国家”的事情了，由国家的代理人——各级领导去使用税收就是了。税收的使用既不民主也不透明，更缺乏监督，这样的行为与公共财政的要求是格格不入的。我们正在加快市场经济和公共财政的建设进程。公共财政要求政府在民众的决策和监督下服务于社会全体成员，以满足民众的偏好为己任。民众的偏好主要是由稀缺性决定的。对于绝大多数民众来说，基本公共产品和基本服务是很稀缺的。这就要求我们按照公共财政的要求调整财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生与基本医疗服务、公共安全和公共基础设施等方面。
在我国，提出构建公共财政已经有很多年了，财政改革以公共财政为目标也是学术界和政府部门的共识。但总的来看，我国公共财政建设进展缓慢，收效不大。我们认为，公共财政目标的实现，既要靠制度建设，还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神的精髓就是“宪政”理念。要在“宪政”理念下改革和创新公共财政制度。否则就是“头痛医头、脚痛医脚”。有了“宪政”理念才会有法治和民主的思想，财政预算和支出结构才会反映“民意”，才会把提供基本公共产品和公共服务为己任，而不是政府官员的“绩效”为主要偏好。
(二)完善财政转移支付制度，促进公共服务供给的基本均等化。
公共服务基本均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。在我国，有一种中央对地方转移支付的特殊手段，这就是税收返还。税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助，具有维护地区既得利益的特征，继续依赖税收返还这一手段不仅没有均等化作用，反而使富裕地区更富，贫困地区更穷。且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素(杨之刚，2003)。
目前，我国中央对地方的转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两类。财力性转移支付又称均等化转移支付，是促进地方政府公共服务能力均等化的主要手段。我国的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付等内容。专项转移支付是按照政府支出责任划分，对承办委托事务、共同事务或从事上级政府鼓励性事务的地方政府的一种拨款。一些专项转移支付在改善公共服务状况方面有明显的促进作用，也具有均等化功能。随着中央财力的增加，中央财政逐步加大了西部地区财力性转移支付。2003年中央对地方的财力性转移支付达到1914亿元，其中对西部地区的财力性转移支付就达918亿元，占全国的48%。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化环境保护和文物保护等中央财政专项补助资金安排方面，也逐步向西部地区倾斜。2003年中央对地方的专项转移支付为2598亿元，其中对西部地区的专项转移支付约为1013亿元，占全国的39%(张少春，2004)。以上政策措施为西部地区经济发展以及工业化和城市化创造了有利的外部条件和良好的政策环境，提高了西部地区政府的公共服务能力，促进了西部地区经济和社会发展。
未来的转移支付制度改革可以从以下三个方面着手：(1)完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致。(2)调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。(3)尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区的获得大致相当的基本公共服务。
(三)优化支出结构、解决公共服务供给不足的具体财政对策。
1.缩小城乡公共服务水平差距的财政政策。城乡居民获取基本均等的公共服务水平是公共财政的重要要求。在国家财力有限的前提下，分阶段、分区域地逐步解决农村公共服务落后问题。排序的基本原则应该是先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。具体来讲：(1)按照建立公共财政体制的要求，加大对农村义务教育的投入力度，进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任。比如，中央、省级和县级财政各承担1／3的支出。这样做既可以缓解农村教育落后的状况，还可以缓和县乡财政困难。(2)进一步改善农村医疗卫生服务，中央、省、县级财政支持建立和完善新型农村合作医疗制度，尽可能满足大多数人的基本卫生需要。在“十一五”期间，除了要进一步扩大农村合作医疗的覆盖面(如从现在的不到20%提高到60%左右)，还要考虑提高中央和省级财政负担的比重，尽可能减少农民负担的比例，其比例可降低到20%，以增强农民参加新型合作医疗制度的积极性。(3)加强医疗救助制度建设，为最贫困的农村居民提供一定的福利性医疗保障，这是实现“人人享有卫生保健”的需要，也是摆脱因病致贫、因病返贫的需要。(4)根据辖区财政状况，确保农村最低生活保障水平；为长期进城务工农民提供基本的公共服务。(5)增加对农村道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资。(6)农产品质量安全体系建设、农业信息体系建设、重要农业科研项目和农业科技推广项目、探索农民就业技能培训等。
2.为扩大劳动就业提供公共服务。就业服务也是一种公共产品。为扩大劳动就业提供公共服务也是公共财政支出政策的重要内容。可使用的财政支出政策工具主要有：(1)是通过实施财政补贴、政策性金融支持等政策措施来刺激服务业的发展，利用服务业的发展吸收更多的剩余劳动力，从而增加经济增长的就业弹性；(2)逐步统一城乡劳动力市场，设立公共就业服务机构，提供就业信息咨询；(3)各级财政要拨专款支持下岗人员再就业，为下岗人员提供免费再就业培训和指导，为高校毕业生提供就业信息服务；(4)是积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。目前，我国存在“下岗”和“失业”两个不同的概念，并实行不同的保障措施，这实际上是在承认国有企业下岗职工体制身份”的前提下对其实行的一种阶段性的保护性措施。为了规范我国失业保险制度，并与国际惯例接轨，要尽快实现国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的过渡，，让下岗职工全部进入劳动力市场，以失业者的身份寻找工作，其基本生活保障由失业保险承担，彻底消除下岗职工和失业人员在待遇水平、职业培训、职业介绍和再就业方面的差别。
3.要加快基础教育和公共卫生与基本医疗等公共事业发展。增加城乡基础教育和医疗卫生等方面的投入，加强教育和医疗等基础设施建设，努力改善教育和医疗条件；推进教育、医疗体制改革，合理确定收费标准，并加强监督检查，严格执法，坚决制止学校、医院的乱收费行为。这几年，教育的投入总量一直在快速增长，但结构严重不合理，特别是农村义务教育差距明显。所以，教育的问题不是简单地投入增加就能解决的，而是要着重结构调整，关键是各级政府要切实加大对九年制义务教育的支持力度，规范教育收费，努力减轻农民的子女教育支出负担；增加政府对农村特别是贫困地区公共卫生基础设施建设的投入，推进新型农村合作医疗制度的试点工作，鼓励社会团体和个人资助农村合作医疗。
4.完善社会保障政策，健全社会保障体系。社会保障制度搞好了，既可以增加低收入群体的基本收入，为他们提供基本的生活保障，又可以降低居民的预防性储蓄倾向，从制度上、政策上保障居民消费水平的不断提高，从而推动消费需求的扩大。中国仍然是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。基本保障制度应实行低标准、广覆盖。这样一方面适应国家和个人的经济承受能力，同时也给发展补充保险留下足够空间；基本制度的结构应尽可能简单，便于调整。当前急需解决的是进一步扩大社会保险覆盖面，以人为本尽可能将保障制度覆盖到城镇各种非正规的灵活就业人员、农民工和小城镇居民，并视具体情况逐步覆盖农民，最终实现基本制度全民保障的目标。当然，我们也要考虑我国农村经济发展相对落后和我国财力有限、农民人口众多的现实情况，农村社会保障体系的建立与完善不可能一蹴而就，更不能不考虑地区差异搞“一刀切”。比较可行的思路是，在经济相对发达的农村地区着手设立相对规范的保障体系；在经济相对落后的农村地区实施“扶贫”计划加大扶贫力度，同时做一些最低农村生活保障制度和合作医疗建设的基本工作，保障农民的基本生存权利。另外，逐步将城市家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民，全部纳入城市居民最低生活保障范围，切实解决城镇困难居民的保障问题。
