摘 要：长江上游地区既是我国经济发展相对落后的区域，也是生态环境相对脆弱的地区，这一地区在西部大开发中同时承担着建设上游经济带和流域生态屏障的双重任务。如何处理好在同一区域共建这两个系统工程的基本关系，解决目前导致共建进展缓慢的各类矛盾，协调机制的研究就成为关键点和着力点。

 

　　关键词：长江上游经济带，生态屏障，共建，机制

 

　　长江上游地区既是我国西部资源富集区，也是生态环境相对脆弱的地区，长江上游经济带建设与生态屏障建设进程相当缓慢。尽管长江上游生态屏障建设的重大工程体系基本形成，生态环境局部得到改善，全流域水土流失面积首次实现由增到减的历史性转变，但生态环境整体恶化的趋势却未得到根本扭转，重大流域环境污染事故不断发生，资源开发与利用效率仍然低下，经济社会发展面临日益严重的环境压力。而且由于缺乏区域合作和地方盲目推行全面赶超战略，长江上游经济带产业结构中重工业比重大，一些制造业的能源和资源消耗高于全国平均水平，新兴主导产业培育缓慢，高投入、高消耗、高排放、低产出的经济发展模式亟待转变。上述发展中各类问题的产生和激化，追寻其理论根源，还在于长江上游经济带与生态屏障的共建中存在的主要矛盾没有得到根本解决。如何通过区域统筹，建立一套切实可行的协调机制，解决共建中的各类矛盾和利益冲突，就成为本文研究的重点。

 

　　一、共建的协调机制

 

　　因为经济带与生态屏障在同一区域实施建设，存在着两个层次的基本关系：一是上游地区经济发展与生态环境保护的关系，这是任何一个区域实现可持续发展都必须考虑的问题。二是上游地区局部利益与长江流域全局利益的关系，这是共建中所包含的“环境与发展”的个性问题。从上游地区生态环境系统对长江流域乃至全国的生态环境系统的重要地位而言，上游地区不仅应在经济发展过程中维持环境现状，更重要的是立足于长江流域提升生态功能。而且，建设长江上游经济带的目的在于带动长江上游地区经济的快速增长，这与长江上游地区的政府、企业和居民的利益休戚相关，有足够的发展动力；而构筑流域生态屏障则是为长江流域的可持续发展进行生态功能提升，这对上游地区的政府和微观经济主体来讲，缺乏直接和有效的激励。他们至多是在经济带建设中维持生态环境的现状，很难从中下游的角度提升功能。而且由此产生的生态屏障建设成本(特别是对于长江上游地区产业发展方向、类型和空间的限制)如果仅由上游地区承担也显失公平，因此，协调机制的设计就成为共建的核心环节，是对共建关系、矛盾在操作层面的基本落实。协调是为实现共建目标而调整各主体的行动，以实现关系的和谐与系统功能的优化。因此，这种协调的长效机制必须相辅相成，这其中最重要的机制包括以下三个方面：首先是建立流域管理的权威机构，形成全方位、多层次的决策管理机制，处理好经济发展与生态环境保护的关系和长江上游与中下游的关系。其次是基于长江上游生态屏障建设的“区域正外部性”及流域综合开发的要求，建立流域开发的合作发展机制和补偿机制。再次是针对共建中不同利益取向的各级政府部门，通过树立正确的政绩观和绩效评估机制，调动地方政府共建的积极性。

 

　　二、共建的决策管理机制

 

　　当前导致长江上游经济带与生态屏障共建进程缓慢的一个重要原因，是流域内“分地区、分部门”的管理体制和“各行政区管理为主、相关部门参与”的条块分割模式。这样的管理体制，不利于跨区域的经济带与生态屏障建设，不利于发挥下游发达地区带动上游经济开发和弥补生态屏障建设成本的作用，加剧了上游水土流失、水体和大气污染等生态环境问题。经验表明，跨行政区域的流域开发与保护，仅靠相对独立的行政机构难以完成，必须依靠中央政府建立跨省区的权威管理机构，并建立相应的综合决策管理机制。目前虽然在长江流域设有“长江水利委员会”，但该机构隶属于水利部，职能范围仅局限于水资源综合开发和保护，不具备共建管理所要求的职能和权限。因此，长江上游经济带与生态屏障的共建应采取中央与地方双重负责的决策管理机制，成立共建领导小组(或类似的机构)，统筹处理跨流域的重大工程和上游共建中的各类问题。领导小组下设共建办公室，负责共建中重大问题的协调与解决——共建专项资金的统筹管理、跨流域重大工程项目的组织实施，会同成都、重庆两个大城市和川渝各大中城市的政府部门，统一协调区域经济发展与生态环境恢复间的关系，限制转产高耗能高污染企业，发展环保产业、生态产业，建设生态城市、生态产业园区。共建的决策管理机制采取中央与地方双重负责的模式。共建领导小组只负责长江上游经济带与生态屏障共建中的直辖部分，辅助部分交由四川和重庆各相关地方政府负责。

 

　　三、共建的互动发展机制

 

　　建立中下游地区对上游地区的扶持机制，需把扶持机制建立在利益互补的市场运作基础上。第一，建立合作机制。作为跨行政区域的共建，在具体的运作中必然涉及到长江流域各省、市在发展中的竞争与合作问题。如，在分担长江上游生态屏障建设的任务中，需通过合作解决跨行政区越界污染和污染减排量确定的博弈问题。较为发达的中下游地区随着经济的发展而产生的产业转移和生产要素跨区域流动，也需要建立上中下游的合作机制，扩大和深化流域合作，促进流域内形成合理的产业分工格局和良性互动。经过多年的发展，四川和重庆不仅在内部及相互间的公路、铁路、航空和水运建设上建起了骨干构架，通讯网络日益畅通和完善，更重要的是外部交通条件大大改善。尤其是三峡工程完工后，航运能力将从3200万吨提升到3500万——8700万吨。作为世界上内河运输最繁忙、运量最大的通航河流，长江黄金水道将为长江上游各省区增强与中下游各省区的扩大合作，提供低成本运力，拓展广阔市场。四川省、重庆市应抓住国家实施西部大开发的机遇，充分利用长江黄金水道，打破行政区的垄断和封锁，积极实施“引进来”战略，用较低的生产要素价格、投资成本和良好的环境与服务吸引中下游投资，在承接下游产业转移过程中，优化产业结构，降低环境污染，避免重复建设和恶性竞争。第二，建立扶持机制。扶持机制是在合作机制的基础上，在中央的统一领导下，由中下游的发达地区采取对口支援、社会捐助等多种方式帮扶长江上游欠发达地区发展经济、恢复生态环境。特别是在援建学校，改善基本医疗等公共服务条件和修路、造田等城乡建设基础设施以及生态产业、环保产业等方面，加大对上游地区资金支持、技术合作、人才交流的援助力度，放大发达区域的辐射和带动作用。

 

　　四、共建的补偿机制

 

　　共建补偿机制的建立有两个层次：一是筹集共建专项资金。这是为弥补市场失灵，通过政府干预，补偿上游生态屏障建设的成本。如，在四川省甘孜藏族自治州，天然林禁伐后，原有的木材产业消失，为培育替代产业，使该州具有自我发展的经济能力，需要在7年内投入28亿元资金培育新的经济增长点。如果所有的投资都能取得成功，甘孜州将摆脱目前的经济困境，实现经济的稳定增长。但事实上该州2005、年财政总收入仅8.13亿元，其中上级补助5.58亿元，扣除经常性开支后用于建设的资金相当有限，经济发展和生态恢复的压力巨大。通过上游生态经济建设基金筹措这类项目的资金，既可使生态屏障建设的“区域正外部性’：内部化，也缓解了这些贫困地区经济结构转型的资金压力。二是对建设重大环境工程和从事生态经济产业的企业进行补偿，引入市场机制，改变过去单纯依靠政府投入和运营带来的资金不足、效率低下问题。共建项目需要财政资金作为启动，更需要多元化筹措资金、市场化进行运作，大胆启用项目融资方式。具体做法：其一，政府主导，筹集共建专项资金。共建中的许多重大工程具有公共产品和准公共产品性质，因此，需要通过中央补助、流域补助和国际资金援助等多种途径，筹集专项资金用于上游地区天然林保护、退耕还林、水源涵养林建设等生态工程，以及当地政府为此而进行的产业结构调整和生产力布局优化，培育环保产业、生态产业，建设生态城市。长江中下游各省市特别是发达地区，应根据受益的大小缴纳共建专项资金。从国内外经验看，可从两方面着手：首先，建立上下游间的横向财政转移支付制度。受上游封山育林、水资源保护而受益的中下游地区特别是经济发达的省市，每年按GDP或地方财政总收入的一定比例，提取专项财政资金，进入共建资金。其次是通过健全流域自然资源更新补偿的价格机制，补助上游地区。可采取征收中下游地区环境税(如排放CO2税)和许可证交易的形式。上游政府作为共建的主体，应专项拨付财政资金；上游地区的大型水电站等企业，在发展的同时对生态环境形成一定的危害，可从这些企业的收入或收益(如大型水电站收费收益)中按一定比例提取共建专项资金。其二，以共建专项资金为依托，拓宽融资渠道，创新融资方式。第一，拓宽融资渠道，多元化筹集资金。为吸引企业和金融机构资金的顺利进入，需要通过制度建设，对生态经济项目进行财政补贴和建立担保机制。信贷方面，可通过制定有利于共建的信贷政策和财政贴息政策，鼓励金融机构在确保信贷安全的前提下，由政策性银行和商业银行共同提供共建项目贷款。政府可采取组建担保公司或对现有担保公司增加注资等多种方式，对在长江上游地区从事生态经济建设的中小企业提供信用担保。其担保风险补偿金从共建专项资金中列支；政府也可对处于生态产业领域的企业提供贷款贴息，贴息部分在共建专项基金中列支，等等。第二，创新融资方式，引入市场机制。生态经济的许多重大工程具有准公共产品性质，所需资金量巨大，建设周期较长，适合引入项目融资.模式，可采用BOT、PPP项目融资方式，以改变项目长期需要政府补贴、运营严重亏损的现象。在政府当期财力有限的情况下，BOT方式能给投资者信心，使政府以远期社会收益替代近期的集中投资，为共建重大项目筹措资金。

 

　　五、共建的绩效评估机制

 

　　长江上游经济带与生态屏障的共建，要求突破行政区划的樊篱，进行跨行政区的经济发展和生态环境恢复的规划与建设。但目前我国统分结合、分灶吃饭的财政体制和相应的投资管理体制及目前单纯重视对领导干部进行经济指标政绩考核的机制，使地方政府仅仅追求自己所辖区域内的经济增长，而忽视整个上游经济带的构建和流域生态环境的恢复。这就需要根据中央建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求，重建共建的绩效考核机制。这可从两个方面入手：一是以新的政绩观对领导干部进行考核。二是对共建的成果进行评估，并以此为基础建立共建的绩效考核机制。共建作为长江上游地区区域开发的一项制度创新的内容，应按照共建领导小组→省→市→县→乡的纵向行政体系，逐渐建立共建责任制，明确上游地区各级地方政府在本辖区共建的目标、任务和职责，以及政府各部门对本行业和本系统共建的责任，实行严格的考核、奖罚制度。